Mise à jour : Coût du congé du gouvernement fédéral lié à la COVID-19

Le 24 juillet 2020, le directeur parlementaire du budget (DPB) a présenté un rapport sur les coûts engagés en application de la politique du gouvernement fédéral qui permet aux employés d’utiliser le code de congé 699 – congé payé pour d’autres raisons[i]. Les directives du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) permettent aux employés de demander un congé 699 pour diverses raisons, notamment le fait d’avoir la COVID-19, de devoir être mis en quarantaine, de ne pas avoir accès à la technologie nécessaire pour effectuer leur travail ou de devoir prendre soin de personnes à charge.

En réponse à la demande d’information IR0504 (juillet 2020), le gouvernement nous a fait parvenir de nouvelles données dont le DPB s’est servi pour préparer des mises à jour sur l’évolution de ces coûts[ii]. Les plus récentes données présentées au DPB datent du 12 octobre 2021. Elles visent la période allant du 15 mars au 31 juillet 2021 et concernent 86 des 90 organismes de la fonction publique fédérale énumérés aux annexes I, IV et V de la Loi sur la gestion des finances publiques. Ces 86 organismes représentent 99 % des fonctionnaires fédéraux employés au 31 juillet 2021[iii].

La tendance que nous avions constatée s’est maintenue : l’utilisation du congé 699 continue de baisser (figure 1). Après avoir atteint un sommet de 1,75 million d’heures au cours de la semaine se terminant le 5 avril 2020, le nombre d’heures de congé hebdomadaires a diminué de 99 %, pour s’établir à 24 000 heures au cours de la dernière semaine de juillet 2021. Le 9 novembre 2020, le SCT a publié une nouvelle directive sur le congé 699 : il est maintenant accordé au cas par cas et en général seulement après que l’employé a utilisé d’autres congés payés applicables[iv]. Les données indiquent que pendant les quatre semaines précédentes (du 12 octobre au 8 novembre 2020), le nombre d’heures hebdomadaires de congé 699 a été relativement stable, allant de 104 000 à 129 000. Au cours des quatre semaines qui ont suivi (du 9 novembre au 12 décembre 2020), ce nombre a diminué de moitié, variant entre 60 000 et 66 000 heures par semaine. Le nombre d’heures hebdomadaires de congé est demeuré relativement stable au cours des semaines suivantes, bien qu’il ait augmenté pendant une courte période au printemps 2021. À ce moment, de nombreuses écoles ont été fermées pendant plusieurs semaines en raison de la troisième vague. 

Figure 1 : Répartition hebdomadaire du congé 699

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor et calculs du DPB

Comme il est expliqué dans les rapports antérieurs, les pointes dans les données hebdomadaires sont attribuables à une tendance selon laquelle les congés sont inscrits à la fin du mois, plutôt qu’au moment où ils sont pris, et les creux sont associés à des jours fériés. Par conséquent, la ligne hachurée dans la figure 1 illustre le nombre moyen d’heures de congé par jour ouvrable, et la ligne pointillée correspond à une moyenne mobile sur quatre semaines qui représente mieux ce qu’aurait été l’utilisation hebdomadaire du congé 699 sans cette anomalie de fin de mois.

Le nombre total d’heures de congé 699 a considérablement diminué au fil des semaines, mais le nombre moyen d’heures de congé hebdomadaires par employé utilisant le congé 699 au cours d’une semaine donnée est demeuré relativement stable (environ 22 heures en moyenne). La figure 2 présente l’évolution du nombre moyen d’heures hebdomadaires de congé 699 par employé utilisant le congé. La ligne pointillée représente les heures hebdomadaires rajustées en fonction des jours fériés et ne diffère de la ligne pleine que pour les semaines où il y avait un jour férié[v]. La semaine du 7 au 13 décembre 2020 est quelque peu exceptionnelle, les employés ayant utilisé en moyenne 43,5 heures de congé 699 au cours de cette semaine. À la fin novembre 2020, le gouvernement du Québec avait annoncé que les écoles seraient fermées du 17 au 23 décembre 2020 (soit la semaine suivant le pic inhabituel). Comme nous savons que certains organismes ne rapportaient pas toujours l’utilisation des congés dans la période où ils ont été utilisés, il est possible que des employés fédéraux vivant au Québec et prévoyant être en congé la semaine suivante pour s’occuper de leurs enfants d’âge scolaire aient entré leurs congés dans le système la semaine précédente.

Figure 2 : Heures hebdomadaires de congé 699 par employé ayant utilisé ce congé

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor et calculs du DPB

Étant donné que le nombre d’heures de congé hebdomadaires par employé n’a pas diminué de manière significative, la baisse s’explique en grande partie par une réduction du nombre d’employés utilisant le congé 699. Le nombre d’employés utilisant le congé 699 a atteint un sommet (près de 60 000) la semaine se terminant le 5 avril 2020 et n’a cessé de diminuer depuis, pour atteindre son point le plus bas (1 000) dans la dernière semaine de juillet 2021, comme le montre la figure 3. Il est également intéressant de noter dans la figure 3 que le nombre d’employés utilisant le congé 699 est moins sujet aux fluctuations de fin de mois observées quant au nombre d’heures à la figure 1. 

Figure 3 : Nombre d’employés utilisant le congé 699

Source : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Comme nous l’avons souligné auparavant, de nombreux organismes ont probablement sous-déclaré l’utilisation du congé 699. En effet, chaque fois que le SCT nous a envoyé de nouvelles données, le nombre d’heures déclarées avait augmenté. Les données que le DPB a reçues du SCT le 12 octobre 2020 étaient les premières à ne présenter une hausse du nombre d’heures de congé 699 utilisées en mars 2020 par rapport aux données fournies pour la mise à jour précédente (reçues par le DPB le 27 juillet 2020). Les données les plus récentes montrent néanmoins une augmentation par rapport à la mise à jour précédente de près de 4 000 heures pour les mois d’avril, mai et juin 2020, ce qui représente toutefois une augmentation de moins de 1 % du nombre total d’heures déclarées entre avril et juin 2020. Ces données révèlent donc que les organisations mettent encore à jour les données sur l’utilisation du congé 699 par leur personnel plus d’un an après qu’ils ont pris ces congés. Sur 90 organismes, le SCT a produit des données pour seulement 62 d’entre eux en juin 2020, et ce nombre est passé progressivement à 86 à la fin novembre 2020. Il aura donc fallu huit mois à certains organismes pour faire état de l’utilisation du congé 699 au début de la pandémie.

Comme le mentionnaient les rapports précédents, le SCT n’a pas pu nous communiquer les dépenses en personnel réelles pour la période visée. Le DPB s’est basé sur les données relatives aux dépenses en personnel obtenues en réponse à la demande d’information IR0074 pour évaluer à près de 1,27 milliard de dollars le coût du congé 699 pris entre mars 2020 et juillet 2021, cotisations de retraite et autres avantages sociaux compris[vi]. Dans ce calcul, le DPB a extrapolé les coûts pour les ministères pour lesquels aucune donnée n’est disponible. À noter que des syndicats de fonctionnaires ont déposé des griefs de principe à l’endroit du gouvernement concernant la nouvelle directive entrée en vigueur en novembre 2020[vii]. Selon les résultats du litige, les coûts liés au congé 699 pour novembre 2020 et les mois suivants (voir le tableau 1) pourraient être sensiblement plus élevés. Dans l’ensemble, les coûts liés au congé 699 présentés ci-dessous n’entraînent pas de dépenses additionnelles pour le gouvernement fédéral, mais représentent plutôt des heures de production perdues. Si, par contre, les employés ont gain de cause à la suite de leurs griefs de principe, le règlement pourrait occasionner des dépenses additionnelles pour le gouvernement.

Tableau 1 : Estimation du coût du congé 699 du 15 mars 2020 au 31 juillet 2021

	Estimation du coût (M$)	Nombre d’employés	Dépense moyenne par employé ($)
Mars 2020	194,3	65 107	2 984
Avril 2020	315,7	74 876	4 216
Mai 2020	235,6	65 649	3 589
Juin 2020	163,6	49 832	3 283
Juillet 2020	98,5	32 605	3 022
Août 2020	51,6	21 786	2 369
Septembre 2020	42,8	20 978	2 038
Octobre 2020	36,7	16 155	2 271
Novembre 2020	20,4	9 566	2 132
Décembre 2020	18,0	6 743	2 668
Janvier 2021	17,7	7 626	2 318
Février 2021	13,6	5 519	2 461
Mars 2021	13,7	5 633	2 436
Avril 2021	15,8	7 074	2 231
Mai 2021	14,5	6 887	2 106
Juin 2021	11,6	5 257	2 204
Juillet 2021	5,8	3 166	1 843
Total	1 269,9	133 013	9 547

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor et calculs du DPB.

Note : Le nombre d’employés correspond au nombre d’employés différents qui ont demandé au moins un type de congé 699 lié à la COVID chaque mois. Le total indique le nombre d’employés différents qui ont demandé au moins un type de congé 699 lié à la COVID depuis le 15 mars 2020 et n’égale pas la somme des chiffres mensuels, puisque les mêmes employés peuvent avoir utilisé le code plusieurs fois au cours de la période.

Le coût total indiqué au tableau 1 représente une augmentation de 8 % par rapport à notre mise à jour publiée le 2 mars 2021. Cette hausse est attribuable à l’ajout de huit mois de données (de décembre 2020 à juillet 2021). Nous disposons également de suffisamment de données maintenant pour estimer le coût total pour l’exercice 2020-2021, soit 1 028 millions de dollars.

Comme l’indiquaient nos rapports antérieurs, l’Agence du revenu du Canada (ARC) compte pour la majeure partie des congés 699, soit (au 31 juillet 2021) 43 % du coût total depuis le début de la pandémie. Le tableau 2 dresse une liste des cinq organismes ayant le nombre le plus élevé d’heures utilisées par mois et leur pourcentage respectif du total des heures. L’ARC et le Service correctionnel du Canada sont les deux seuls organismes à figurer parmi cette liste à tous les mois depuis le début de la pandémie. L’Agence des services frontaliers du Canada y figure 15 fois, et le ministère de la Défense nationale, 14 fois, sur un total de 17 mois. La plupart des ministères ont déclaré le total d’heures le plus élevé en avril 2020 (18) ou en mai 2020 (37). Seulement sept ministères ont déclaré un plus grand nombre d’heures utilisées en juin 2020 qu’en avril ou mai, et deux ont signalé plus d’heures en juillet 2020 que tout autre mois.

Tableau 2 : Ministères comptant le plus grand nombre d’heures de congé 699 utilisées – heures et pourcentage du nombre total d’heures

Mars 2020			Avril 2020
Agence du revenu du Canada	2 603 410	74 %	Agence du revenu du Canada	3 392 753	60 %
Service correctionnel Canada	165 131	5 %	Service correctionnel Canada	340 769	6 %
Emploi et Développement social	141 360	4 %	Emploi et Développement social	186 757	3 %
Statistique Canada	118 336	3 %	Immigration, Réfugiés et Citoyenneté	158 396	3 %
Agence des services frontaliers	112 676	3 %	GRC (personnel civil)	157 916	3 %
Total pour les 5 principaux organismes	3 140 912	89 %	Total pour les 5 principaux organismes	4 236 592	75 %
Mai 2020			Juin 2020
Agence du revenu du Canada	1 713 886	42 %	Agence du revenu du Canada	911 456	32 %
Service correctionnel Canada	356 107	9 %	Service correctionnel Canada	264 748	9 %
Emploi et Développement social	246 613	6 %	Défense nationale	205 004	7 %
Immigration, Réfugiés et Citoyenneté	164 287	4 %	Immigration, Réfugiés et Citoyenneté	161 142	6 %
Agence des services frontaliers	136 786	3 %	Emploi et Développement social	138 222	5 %
Total pour les 5 principaux organismes	2 617 678	64 %	Total pour les 5 principaux organismes	1 680 571	59 %
Juillet 2020			Août 2020
Agence du revenu du Canada	317 789	19 %	Agence du revenu du Canada	136 761	16 %
Service correctionnel Canada	189 087	11 %	Service correctionnel Canada	111 337	13 %
Défense nationale	166 990	10 %	Agence des services frontaliers	93 206	11 %
Agence des services frontaliers	108 437	7 %	Défense nationale	61 504	7 %
Immigration, Réfugiés et Citoyenneté	107 511	6 %	Emploi et Développement social	59 367	7 %
Total pour les 5 principaux organismes	889 815	54 %	Total pour les 5 principaux organismes	462 176	54 %
Septembre 2020			Octobre 2020
Service correctionnel Canada	119 136	17 %	Service correctionnel Canada	143 375	24 %
Agence du revenu du Canada	95 571	14 %	Défense nationale	118 251	20 %
Défense nationale	79 358	11 %	Agence des services frontaliers	64 718	11 %
Agence des services frontaliers	77 529	11 %	Agence du revenu du Canada	59 708	10 %
Emploi et Développement social	42 811	6 %	GRC (personnel civil)	26 948	4 %
Total pour les 5 principaux organismes	414 406	59 %	Total pour les 5 principaux organismes	413 000	69 %
Novembre 2020			Décembre 2020
Service correctionnel Canada	83 782	25 %	Défense nationale	95 422	33 %
Défense nationale	54 161	16 %	Service correctionnel Canada	56 429	19 %
Agence des services frontaliers	47 342	14 %	Agence des services frontaliers	38 779	13 %
Agence du revenu du Canada	42 948	13 %	Agence du revenu du Canada	37 247	13 %
GRC (personnel civil)	24 747	7 %	GRC (personnel civil)	12 043	4 %
Total pour les 5 principaux organismes	252 980	76 %	Total pour les 5 principaux organismes	239 921	83 %
Janvier 2021			Février 2021
Service correctionnel Canada	62 425	21 %	Service correctionnel Canada	51 167	23 %
Agence du revenu du Canada	56 700	19 %	Défense nationale	46 081	21 %
Défense nationale	47 090	16 %	Agence des services frontaliers	40 828	18 %
Agence des services frontaliers	46 810	16 %	Agence du revenu du Canada	33 633	15 %
GRC (personnel civil)	14 459	5 %	GRC (personnel civil)	9 834	4 %
Total pour les 5 principaux organismes	227 484	78 %	Total pour les 5 principaux organismes	181 543	82 %
Mars 2021			Avril 2021
Service correctionnel Canada	52 311	23 %	Service correctionnel Canada	57 621	22 %
Défense nationale	46 763	21 %	Agence du revenu du Canada	52 191	20 %
Agence du revenu du Canada	37 274	17 %	Défense nationale	51 443	20 %
Agence des services frontaliers	35 494	16 %	Agence des services frontaliers	42 931	17 %
Emploi et Développement social	7 047	3 %	GRC (personnel civil)	7 171	3 %
Total pour les 5 principaux organismes	178 888	79 %	Total pour les 5 principaux organismes	211 356	81 %
Mai 2021			Juin 2021
Agence du revenu du Canada	56 973	24 %	Agence des services frontaliers	41 311	21 %
Service correctionnel Canada	48 904	20 %	Agence du revenu du Canada	39 820	21 %
Agence des services frontaliers	44 193	18 %	Service correctionnel Canada	35 146	18 %
Défense nationale	28 346	12 %	Défense nationale	23 502	12 %
Emploi et Développement social	9 288	4 %	Emploi et Développement social	8 379	4 %
Total pour les 5 principaux organismes	187 705	78 %	Total pour les 5 principaux organismes	148 157	77 %
Juillet 2021			DE MARS 2020 À JUILLET 2021
Service correctionnel Canada	24 806	26 %	Agence du revenu du Canada	9 597 204	43 %
Agence des services frontaliers	24 028	25 %	Service correctionnel Canada	2 162 281	10 %
Défense nationale	12 221	13 %	Défense nationale	1 240 998	6 %
Agence du revenu du Canada	9 082	10 %	Agence des services frontaliers	1 240 150	6 %
Emploi et Développement social	3 066	3 %	Emploi et Développement social	992 666	4 %
Total pour les 5 principaux organismes	73 203	77 %	Total pour les 5 principaux organismes	15 233 299	69 %

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor et calculs du DPB.

Comme on pouvait s’y attendre, les organismes ayant les nombres d’heures de congé 699 utilisées les plus élevés sont en général ceux qui comptent le plus grand nombre d’employés. Pour ce qui est de l’intensité de l’utilisation, cependant, certaines petites entités ont déclaré un nombre plus élevé d’heures de congé 699 par employé. Le tableau 3 présente le nombre moyen d’heures de congé 699 utilisé par employé pour les dix organismes affichant l’utilisation la plus intensive. Pour obtenir le nombre moyen d’heures par employé, le DPB a additionné toutes les heures de congé 699 utilisées entre le 15 mars 2020 et le 31 juillet 2021 et les a divisées par le nombre d’employés distincts ayant utilisé le code 699 au moins une fois au cours de cette période. À noter que la moyenne pour l’ensemble de la fonction publique est de 167 heures par employé. Par conséquent, les dix organismes au tableau 3 sont tous au-dessus de la moyenne. En particulier, le Bureau du secrétaire du gouverneur général fait quelque peu figure d’exception, les heures qu’il a déclarées étant près de quatre fois plus élevées que celles de l’organisme figurant au deuxième rang et plus de six fois plus élevées que la moyenne à l’échelle de la fonction publique.

Tableau 3 : Nombre moyen d’heures de congé 699 par employé ayant utilisé le code 699 au moins une fois (entre mars 2020 et juillet 2021) – Les dix organismes en tête de liste

Organisme	Nombre d’heures de congé par employé ayant pris un congé 699
Bureau du secrétaire du gouverneur général	1 016
Opérations des enquêtes statistiques	261
Commission des libérations conditionnelles du Canada	249
Commission de l’immigration et du statut de réfugiés du Canada	228
Défense nationale	224
Service administratif des tribunaux judiciaires	219
Agence du revenu du Canada	212
Pétrole et gaz des Indiens du Canada	209
Agriculture et Agroalimentaires Canada	199
Service correctionnel Canada	194
Moyenne pour l’ensemble de la fonction publique	167

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor et calculs du DPB.

Le tableau 4 fournit une autre mesure de l’intensité en ce qui concerne le coût du congé 699 divisé par les dépenses en personnel[viii]. Au plus fort de l’utilisation du congé 699 en avril et mai 2020, on peut voir que l’Agence du revenu du Canada, la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada et Anciens Combattants Canada étaient les trois ministères affichant l’utilisation la plus intensive. Toutefois, pour l’ensemble de l’échantillon de données (de mars 2020 à juillet 2021), le Bureau du secrétaire du gouverneur général est toujours celui qui a le plus utilisé le congé 699 (ce coût représentant 11 % de l’ensemble des dépenses en personnel au cours de la même période), suivi par l’Agence du revenu du Canada (9 %) et la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (6 %).

Tableau 4 : Coût de l’utilisation du congé 699 en tant que pourcentage des dépenses en personnel

Organisme	Avril 2020	Mai 2020	Mars 2020 à Juil. 2021	Rang (03-20 à 07-21)
Agence du revenu du Canada	52 %	26 %	9 %	2
Commission de l’immigration et du statut de réfugié	29 %	29 %	6 %	3
Anciens combattants Canada	19 %	16 %	3 %	6
Patrimoine canadien	16 %	11 %	2 %	15
Bureau du secrétaire du gouverneur général	15 %	17 %	11 %	1
Statistique Canada	14 %	16 %	4 %	5
Bibliothèque et Archives Canada	14 %	12 %	3 %	7
Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada	13 %	14 %	3 %	8
Commission canadienne de la sûreté nucléaire	13 %	7 %	3 %	10
Service correctionnel Canada	12 %	13 %	5 %	4
Moyenne pour la fonction publique	8 %	6 %	2 %	-

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor et calculs du DPB.

Enfin, la figure 4 présente la ventilation des heures de congé 699 par type (congés pour des raisons liées à la technologie, congés de maladie, congés pour des raisons familiales, etc.) [ix]. Si l’on exclut les heures pour lesquelles le motif n’est pas fourni, les limitations de travail formaient le motif principal d’utilisation du congé 699 au début de la pandémie (avril et mai 2020), suivies des soins familiaux. Dans les mois suivants (de juin à septembre 2020), les soins familiaux étaient le motif principal lié à l’utilisation du congé 699 (représentant entre 26 % et 34 % de tous les congés 699). En octobre 2020, la maladie était devenue le motif principal, représentant 29 % de tous les congés 699 pour ce mois. Puis, en novembre 2020, une nouvelle catégorie, personne à risque élevé, a été créée[x]. Les mois suivants, la maladie et le risque élevé étaient au premier rang des motifs invoqués, sauf en juin 2021, où les soins familiaux ont légèrement pris le dessus (35 % par rapport à 34 %). Depuis le début de la pandémie, les limitations de travail représentent que 40 % de toutes les heures de congé consignées, suivi des soins familiaux (31 %), de la technologie (16 %), de la maladie (11 %) et du risque élevé (3 %).

Figure 4 : Ventilation mensuelle du congé 699 par type

Source : Secrétariat du Conseil du Trésor.

Mis ensemble, la limitation de travail et la technologie représentent plus de la moitié de tous les congés 699 depuis le début de la pandémie, ce qui semble indiquer que de nombreux organismes fédéraux étaient mal préparés à un passage au télétravail. Il est également inquiétant de constater que la technologie représente encore en moyenne 8 % de l’ensemble des congés 699 pris depuis mars 2021, plus d’un an après le début de la pandémie. Dans le cas des Opérations des enquêtes statistiques (qui relèvent de Statistique Canada), la technologie représente plus de 70 % de tous les congés 699 pris chaque mois depuis octobre 2020.

Il vaut également la peine de noter que, bien que la limitation de travail ait été la cause de la plupart des heures de congé 699 prises, pour les mois d’avril à octobre 2020, plus de la moitié des organismes pour lesquels une ventilation par motif a été fournie ont indiqué que les soins familiaux étaient la principale raison du congé 699. L’ARC a été un gros utilisateur du congé 699 au début de la pandémie, avec toutes les vérifications des contribuables en suspens (ce qui relève de la limitation du travail), ce qui peut expliquer pourquoi la limitation de travail était la principale cause de toutes les heures dans l’ensemble de la fonction publique.

Le DPB continuera de suivre l’utilisation de congés liés à la COVID-19 dans la fonction publique fédérale.